By -迈娘

  改革开放40年来,上海经过持续不断的努力,基本形成了具有地方特色、符合实际需求的“两个体系、三个为主、四位一体”的住房制度体系框架,市民的居住条件和居住环境质量有了显著改善。当前,上海住房建设进入新的阶段,需要从历史中汲取经验和智慧,不断完善符合市情、适应市场规律的住房供应体系,进一步满足广大居民对美好生活的新期待。

  跨越四个阶段

  上海住房制度改革大体经历四个阶段:

  一是探索起步阶段(1978年至1990年),主要是对以政府和单位为主体提供实物分配的住房制度进行反思和论证。一方面,尝试将政府“统建统配”体制改为政府和各部门各单位共同负担模式,通过单位建房、联建公助、住宅合作社等形式加大住房供应,基本解决了人均居住面积2平方米以下的特困户住房问题。另一方面,进行住房商品化探索,如开展侨汇房出售试点推动公房资源的流通与配置,逐步树立住房商品化的理念。

  二是快速推进阶段(1991年至1997年),以《上海市住房制度改革实施方案》正式实施为标志,采用综合、多元、配套的改革措施,以“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”为主要内容全面推进房改,住房由实物分配向商品化、市场化供应转型,并拓展住房保障的范围。到1999年,人均居住面积4平方米以下困难户的住房问题得到解决。

  三是全面推进阶段(1998年至2006年),停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化,大力培育房地产市场,以商品房为主体,兼顾保障性住房供应。“十五”期间,进一步提出“重点发展普通商品住房,不断适应市民梯度消费、逐步改善的住房需求,切实保障生活和居住困难家庭的基本居住条件”的目标,加大普通商品房和配套商品房的建设力度。

  四是深化完善阶段(2007年至今),不断完善“多渠道、分层次、成系统”的住房供应制度。按照国家对房地产市场调控方针和要求,上海陆续出台多项促进房地产市场平稳健康发展的政策性文件,采取住房限购、差别化信贷、提升中小套型比例、增加住宅自持比例用于出租、增加土地供应、强化市场监管、试点征收房产税等综合措施,抑制投资投机性需求,调控取得积极成效。

  与此同时,按照“广覆盖、保基本、分层次、重公平、促稳定”的原则,积极推进保障性住房建设,基本形成廉租住房、共有产权保障住房、公共租赁住房(含单位租赁房)、征收安置住房“四位一体”、租售并举的住房保障体系框架。

  实现五个转型

  当前,深化住房制度改革,面临着一些矛盾和问题。

  例如,住房供应总量规模尚不稳定,住房用地供应数量和节奏存在不确定性。

  又如,租售并举的住房供应体系尚未完全建立,租赁市场总体上处于自发状态。再如,保障性住房供后管理和房源循环使用效率有待提高,对“退出难”等问题制约手段不多。

  此外,一些企事业单位自建单位租赁房的分配和管理制度不健全,出现超长期租赁“以租代售”、租金过低等问题,有的甚至演变为“福利房”“老公房”。

  习近平总书记明确指出,房子是用来住的,不是用来炒的。这为深化住房制度改革提供了基本遵循。上海要顺应国际大都市住房发展规律,聚焦保障体系和住房市场体系,坚持保障和改善民生的优先导向,不断满足居民合理住房需求,突出住房居住功能,在实现“住有所居”的目标上取得新进展。

  一要从产业功能为主向注重发挥居住保障功能转型。

  要逐步淡化住房发展的GDP增长贡献,淡化投资规模比例,淡化财政收入贡献度要求。住房发展要在人居条件改善、土地资源集约和服务能力提升等方面发挥更大的作用。住房保障体系要加快推进力度,更好地满足中低收入住房困难家庭的住房需求,切实推动市场和保障两大体系的协调发展。

  二要从市场调节为主向注重政府、市场双轮驱动转型。

  要进一步发挥政府在市场体系监管和保障体系主导方面的作用,改变之前监管相对不够、保障相对滞后的局面。在住房市场体系方面,要坚持市场调节为主,并强化政府在住宅用地供应后续的开发、建设、交易等各个环节的监管作用。在住房保障体系方面,要强调政府的主导作用和公共责任,具体推进机制上需结合运用市场化手段。

  三要从单向调控为主向注重供给、需求双向调控转型。

  在土地资源紧张、住房供应有限的前提下,必须更加注重需求侧的调控。要坚持“三个为主”的目标原则,通过差别化的信贷、税收政策及完善租赁市场等方式,调节住房的购买需求。在供给方面,可通过住宅用地的合理布局来提高利用效率,鼓励优化加强存量土地的开发,进一步缓解住房供求矛盾。

  四要从政策应对为主向注重系统长效制度安排转型。

  实践证明,“头痛医头、脚痛医脚”的政策应对,不能从根本上解决住房发展问题,反倒可能积累更多的矛盾。未来上海的住房发展,要全面梳理住房制度改革的得失,从中长期发展战略出发,建立完善的市场调节机制和住房保障推进机制等,实现从短期、频繁的政策应对向战略性、系统性、长效性制度安排转型。

  五要从粗放发展模式向注重低碳、生态、集约模式转型。

  要适应城市发展转型和土地、资源、环境容量等短缺时代的发展要求,实现从粗放发展模式向注重低碳、生态、集约的发展模式转型。要顺应市民对美好生活的追求,把绿色作为城市核心竞争力的关键要素,推进绿色、健康的生产方式和生活方式。要加大住房建设和修缮改造科技创新力度,节约集约利用土地、水、能源等资源,强化环境保护和生态修复,打造宜居宜业社区,使城市更具韧性、更可持续。

  (本专栏由上海市哲学社会科学学术话语体系建设办公室、上海市哲学社会科学规划办公室支持)

从“福利分房”迈向住有所居


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